El debate sobre la organización territorial del Estado parece que es más pertinente que nunca. Ha habido numerosos autores e incluso el propio Consejo de Estado que han puesto de relieve la conveniencia de superar las reglas actuales del Estado autonómico. Como prueba de autoridad, valga lo afirmado por Muñoz Machado: la falta de reforma “conducirá al sistema constitucional entero a su destrucción por no afrontar la evidencia de sus enfermedades actuales” (Informe sobre España, Ed. Crítica, Barcelona, noviembre 2012, p. 229).
De hecho, pocos han sido los que de forma tajante se han pronunciado en contra. El conflicto político de Cataluña ha actuado, asimismo, como motor en esta cuestión, aunque ya había elementos anteriores -sobre todo tras el Plan Ibarretxe y la sentencia sobre el Estatuto de autonomía catalán- que hacían ver que el sistema de distribución territorial del poder constituye un tema que sería pertinente abrir más temprano que tarde. Obviamente, no constituyen los únicos elementos susceptibles de reforma.
Que el proceso que se ha impulsado para la independencia de Cataluña haya sido de tanta importancia (estamos hablando de la segregación de una parte del territorio de España) es lo que ha impedido, al mismo tiempo, que se haya podido desarrollar un debate sereno: ni siquiera la Subcomisión del Congreso de los Diputados para el estudio del Estado autonómico ha tenido capacidad de abstraerse del procèsni de los movimientos tácticos que dominan el día a día en la cuestión catalana.
Al mismo tiempo, un examen de las normas básicas recogidas en el Título VIII de la Constitución nos permite constatar que están centrados en una cuestión que hoy no constituye el problema central: en 1978 el problema central era el del acceso a la autonomía -que, además, no se preveía como necesario para todo el país- y, hoy son las consecuencias de su ejercicio. Por ello, faltan numerosas reglas sobre un ejercicio razonable de ésta, sobre los principios económico-financieros y acerca de las relaciones entre el Estado y las Comunidades autónomas. Afirmar que el cambio no es necesario, resulta, en mi opinión, un error que puede tener consecuencias para la propia integridad del Estado y para incrementar las tendencias independentistas.
Modelos de organización territorial hay muchos, tantos como Estados. Las denominaciones se suelan agrupar entorno a la dualidad federalismo-centralismo, lo que constituye una forma muy simplificadora (y, por ende, inadecuada) de afrontar el problema. Ambos constituyen expresiones genéricas que no son ilustrativas de un modelo concreto de configurar el funcionamiento del Estado. Si tomamos el concepto federal observaremos que bajo dicho manto se han agrupado realidades tan diferentes como las de las extintas URSS y Yugoslavia con las de la República Federal de Alemania o de los Estados Unidos de América, cada una de las cuales responde, a su vez, a características peculiares en las cuales la historia es determinante; especialmente en este último caso.
Cuando se plantea el debate, tal como se me ha pedido para este escrito, sobre una federalización de la Constitución española no debemos plantearlas tanto como un desapoderamiento del Estado cuanto como un rediseño global de la estructura territorial del poder, en el que han de participar éste y las entidades menores, lo que hoy son las Comunidades autónomas y las Entidades locales. Pero, como veremos en seguida, el nuevo modelo deberá tener presente, asimismo, las exigencias derivadas de nuestra integración europea y del propio funcionamiento del Estado en un entorno de globalización en el que sus poderes son necesariamente menores y diferentes. Un aspecto que no se suele abordar pero que puede quitar parte del contenido problemático.
La evolución del desarrollo constitucional en materia de distribución constitucional del poder no ha sido lineal. Para saber dónde estamos, conviene que demos un breve vistazo a lo ocurrido desde la llegada del Partido Popular al poder en el año 2011, que marca una línea relevante. Siete años que parecen pocos pero que han provocado un cambio formalmente imperceptible pero materialmente profundo en el diseño del sistema de organización territorial del poder.
La idea que preside lo ocurrido en los últimos años es la de la recentralización. Una conclusión que se deriva de los siguientes elementos que hacen que la imagen de España como prototipo de la descentralización deba relativizarse sustancialmente. Los hitos de los últimos años que acaban con el mito de la España casi federal son los siguientes:
- La hipertrofia de controles del Estado hacia las Comunidades autónomas, partiendo esencialmente de la normativa de estabilidad presupuestaria;
- Un abuso en la utilización de las competencias básicas del Estado, que deja reducido a lo mínimo las competencias autonómicas en la misma manera; como bien prueba la reciente Ley de Contratos del Sector Público.
- Un aumento exagerado de la conflictividad competencial; lo cual ha sido utilizado ocasiones no sólo para recentralizar sino para atacar disposiciones que se alejan del marco ideológico del Partido Popular, como ha ocurrido con la legislación de vivienda de Navarra;
- Una jurisprudencia constitucional que ha oscilado hacia posturas mucho más centralistas de las que había en los años 90; tanto que en un reciente voto particular de los Magistrados Asúa y Xiol a la STC 165/2016 se puede leer que el fundamento del fallo constituye una “formulación extensiva” de una “línea jurisprudencial, inicialmente excepcional” con “preocupante efecto corrosivo sobre las competencias de ejecución”;
- Una utilización de mecanismos legislativos que han configurado nuevas bases de regulación de los sectores económicos sin dejar campo para las Comunidades autónomas;
- El informe CORA, que puso en marcha un proceso contra las denominadas duplicidades e órganos autonómicos que configuraban un sistema de garantías propio y sin injerencias del Estado (Defensores del Pueblo, Consejos de Cuentas, Consejos Consultivos); lo que ha servido para limitar el control por la carencia de medios de la Administración del Estado y
- Una utilización de la política de personal de las Administraciones públicas como mecanismo para desapoderarlas y limitar su capacidad de actuación, como ha ocurrido con las tasas de reposición en sectores estratégicos, tales como la sanidad o la educación o la dependencia que constituyen los elementos nucleares de la política autonómica.
En este momento, podemos decir que, mantener que somos uno de los países más descentralizados es casi un mito, interesado.
Recentralización en la práctica política, cuyas consecuencias han sido claras: el discurso sobre los defectos del gasto autonómico ha conllevado la peor percepción por parte de la ciudadanía del sistema actual de Comunidades autónomas, posiblemente como resultado de las consecuencias negativas de la crisis económica. Elementos en los que concurre el llamamiento constante por parte de ciertos medios a la unidad de España, a cierta unidad de España de corte mucho más centralizado del que está recogido en la Constitución.En esta línea, aunque no sea un diseño constitucional, habría que impulsar la distribución territorial de los símbolos del poder, tal como ocurre en la República Federal de Alemania. El símbolo también ayuda a una lectura federal de las cláusulas competenciales
Introducción al artículo “Hacia una reforma federal de la Constitución española”, publicado en la Revista Sistema nº 251-252 (2018), páginas 171 y siguientes.
