Frente a la idea de soberanía -que constituyó el elemento fundamental del funcionamiento público con posterioridad al Tratado de Westfalia de 1648- la idea que mejor explique la actividad de los poderes públicos en el contexto global es la de la interrelación. La idea de interrelación introduce un factor de complejidad en la actividad administrativa y, al mismo tiempo, de cómo se gestione pueden resultar elementos positivos (si existieran suficientes elementos de coordinación) y negativos pues conducirá, tal como veremos en el capítulo siguiente a un debilitamiento en su capacidad de intervención en las relaciones sociales y económicas.
La idea de interrelación nos coloca en un alto grado de complejidad en la actividad pública por dos razones: por un lado, por el incremento de los poderes externos con los que hay que convivir, lo que dificulta la gestión de los asuntos públicos por las múltiples relaciones que hay que atender. Esto es, la globalización nos ha introducido en una dinámica de diplomacia en diversos niveles, con círculos que se cortan recíprocamente, que dificulta cómo se articulan las relaciones.
Por la otra, porque la intensidad de las cesiones de soberanía se han traducido en una dificultad interna de desarrollo autónomo de los poderes públicos. No podemos dejar de mencionar en este punto que, las orientaciones de política económica que marca el marco global dificulta la realización de políticas alternativas a ella. La presión que tuvieron los gobiernos de Zapatero y Hollande durante la crisis de 2010 para la eliminación de las políticas de estímulo económico es una prueba palpable de lo que se está señalando. La valoración de las políticas económicas (con su reflejo en la valoración de la deuda externa) que realizan las agencias de calificación es otro elemento que atestigua la situación.
Conviene dar un paso más partiendo de esta idea de interrelación.
Hoy no podemos deslindar la gestión pública de la interrelación. El gobernante que no lo entienda no será capaz de desarrollar adecuadamente la actividad de gobierno. Mucha de la política se hace más allá de las fronteras. La interrelación obliga a una constante comunicación y gestión y ha hecho aparecer nuevas formas de actividad pública. Interrelación entre Estados, entre Estados y entidades territorialmente menores, entre Estados y Organizaciones Internacionales y entre éstas. El resultado de todo ello que que el desenvolvimiento de los poderes públicos es la consecuencia de “redes de interconexión, producidas por fuerzas supranacionales, intergubernamentales y transnacionales que son incapaces de determinar su propio destino”. Todo lo cual se complica aún más con la participación de las entidades privadas que complementan el sistema en la medida en que el modelo de globalización que tenemos está hecho para favorecer la actividad de las corporaciones privadas transnacionales.
La diferente naturaleza y extensión de las entidades encargadas de la gestión de los asuntos públicos hace que no actúen todas en un mismo plano. Sería imposible si se quiere dar una sensación de efectividad del sistema, tal y cómo está organizado. De hecho, en esta línea se ha afirmado que “las actividades económicas requieren que existan mecanismos de interrelación en los cinco niveles, aunque los tipos y medios de regulación sean diferentes en cada uno de ellos”.
Siendo consciente de las dificultades que plantea hacer un cuadro -debido a las asimetrías de los actores globales, podríamos intentarlo del siguiente modo:
a)En el primer nivel se situarían los instrumentos de gobernanza de las grandes naciones desarrolladas, que suelen funcionar como redes. La crisis económica ha hecho que hayan ampliado su ámbito de actuación con la idea de aparentar apertura frente a lo exiguas que eran estas reuniones, pasando de tener un formato de G-8 (las naciones más desarrolladas) a G-20 (naciones más desarrolladas, naciones emergentes más Europa; acompañados de los representantes del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) o, tomando ámbitos más concretos y aparentemente más técnicos, el Comité de Basilea para la regulación bancaria. De hecho han querido presentarse como sustitutos de otras organizaciones más amplias como la ONU. Teóricamente, sus funciones abarcan la estabilización de los tipos de cambio, la coordinación de la política fiscal y monetaria así como diversos aspectos de los mercados financieros.
b)En el segundo nivel estarían las grandes agencias internacionales que se podrían subidividir en dos grandes grupos: por un lado, tenemos las instituciones de coordinación de carácter tradicional que contribuyen a la administración de los conocimientos técnicos y permiten la normalización entre los diversos sistemas. Ejemplos serían la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la Unión Postal Internacional o la Organización Mundial de Metereología. Suelen ser organizaciones con larga trayectoria y no resultan un factor determinante dentro de la globalización económica.
Sí tienen una fuerza importantísima las organizaciones internacionales que se han creado después de la segunda guerra mundial y que, en el contexto actual han ido ganando paulatinamente peso específico hasta transformarse en actores principales del diseño de la política económica global. Especialmente hay que destacar a tres: el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial del Comercio. A ellas me referiré con detalle con posterioridad.
Conviene recordar dos datos complementarios. Por su modo de funcionar, son equivalentes a las entidades públicas nacionales, tanto por la estructuración de los procedimientos como por las vías de ejecución de sus actos, dirigidos en buena medida a los Estados. Por ello, bien podría decirse que han creado un “Derecho administrativo internacional”. El segundo elemento estaría compuesto porque algunas de estas entidades, como veremos con posterioridad, son de naturaleza eminentemente privada.
c)El tercer escalón está constituido por los sistemas regionales de integración económica que, tomando a la Unión Europea como ejemplo, han surgido en diversas partes del mundo. Son instituciones de integración, lo que les hace disponer de unas competencias mucho más amplias que las anteriores, disponiendo de competencias casi generales como se puede ver en los artículos 3 y 4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El diverso grado de integración es muy diferente entre ellos y puede ser una de las razones de su distinta fuerza en esta globalización asimétrica, junto con el poder económico de los Estados participantes.
En los últimos términos se han desarrollado, con carácter e incidencia parecida, los denominados “Tratados de nueva generación” que tienen dos características relevantes: por un lado, la ausencia de cercanía geográfica de las partes que se coaliguen. Y, en segundo lugar, han generado estructuras de armonización e integración jurídica que tienen un peso equivalente a la organización de los sistemas regionales. Junto con ello, no podemos olvidar, relevante, de que la Unión Europea está siendo uno de los actores esenciales en este proceso, a través de figuras como el TTIP, el CETA o el TISA.
d)En cuarto lugar se sitúa la Administración de los Estados-nación., Frente a la posición preeminente que ha tenido en periodos anteriores, en la actualidad le ha correspondido un papel complejo: por un lado, recibe las influencias y actos normativos de los tres niveles anteriores, con lo que su capacidad de decisión autónoma ha experimentado una considerable minoración. Es el proceso de debilitamiento de la Administración nacional que se explicará en el capítulo segundo de este libro. Al mismo tiempo, las entidades inferiores (locales y regionales) le presionan para la articulación de regímenes que permitan una adecuada prestación de los servicios públicos. En el contexto global, las funciones esenciales se concentran en la protección del derecho de propiedad, la libertad de empresa y proporcionar protección a las inversiones exteriores (para lo que se adoptan, incluso, mecanismos alternativos como son los recogidos en los acuerdos de inversiones).
Tiene, asimismo, una función de resolución de los elementos estructurales de naturaleza social, aunque una parte de ellos serán proporcionados por la administración local y regional. No obstante, como veremos con posterioridad, las cesiones de política económica que han realizado a los sistemas regionales de integración económica están cuestionando la libre configuración y alcance del Estado social.
e)El quinto eslabón en la gestión global de los asuntos públicos lo ocupa la Administración local y regional. Cumple dos funciones importantes: por un lado, es una pieza clave para ofrecer ventajas competitivas de atracción de inversiones, manifestadas especialmente en suelo e infraestructuras para un mejor acceso a las instalaciones.
Pero al mismo tiempo, es el encargado de ejecutar las medidas de política social, mediante la provisión de servicios públicos tanto a la población (necesario para que ni haya problemas sociales, ni haya problemas sanitarios y la formación sea buena) como a los distritos comerciales.
Como se ha podido apreciar, los cinco niveles territoriales de gestión de asuntos públicos cumplen papeles diferentes en el modelo globalizador de gestión de asuntos públicos. Un esquema en el que las decisiones esenciales son adoptadas en los niveles más altos del sistema; lo que permite garantizar una identidad de principios y de regímenes jurídicos que favorezca el intercambio internacional de bienes, servicios y capitales. Un papel que garantiza uniformidad a los elementos estructurales y que, por otra parte, resulta “cómodo” para los Estados cuando se han de adoptar decisiones “difíciles” ya que la responsabilidad es externa a los gobernantes nacionales y además resulta difusa.
En efecto, la responsabilidad, además, está difuminada en diversas nodos de poder, con lo que la exigencia de responsabilidad por parte del ciudadano será complicada. Por recoger un ejemplo cercano, los recortes en el ámbito europeo, las decisiones centrales han sido tomadas por la Troika -Banco Central Europeo, Fondo Monetario Internacional y Comisión Europea- y es ella la que aparece como responsable a los ojos de la ciudadanía. Paralelamente, los Gobiernos nacionales (que son los únicos que responden políticamente ante la ciudadanía en los procesos elementorales) carecen de un grado suficiente de responsabilidad sobre el fondo de los asuntos ya que la mayor parte de las medidas económicas son impuestas desde fuera. La decisión de los recortes queda sin un control político adecuado, ya que las entidades que lo imponen no comparecen ante los órganos de representación popular. Y, desde luego, sus políticas no pasan por las urnas.
De la trayectoria de los últimos años, sólo se puede reseñar las concentraciones contra algunas de las reuniones plenarias de los eslabones superiores del Gobierno global, como lo ocurrido con la cumbre de la OMC de Seattle (1999) o la del G-8 de Génova que tuvieron una gran contestación ciudadana; o la emergencia de movimientos de indignación popular en diversos lugares del mundo que han alertado sobre las consecuencias de la política. No obstante, los resultados son aún muy incipientes, salvo en el reclamo de más democracia.
